Dilemas do Orçamento Geral da União para 2021
- Flávio Olímpio Neves Silva
Para os mais atentos as análises da conjuntura econômica nacional o ano de 2021 começou com muitos elementos de turbulência, que influenciarão os cenários de desenvolvimento para este ano. Não fosse suficiente a crise sanitária do COVID-19, temos uma instabilidade nas relações internacionais entre o Brasil, Estados Unidos e China, uma pauta de reformas necessárias em tramitação no Congresso, taxa de câmbio acima do patamar de R$ 5,00 , taxa de desemprego perto dos 14%, crescimento estimado do PIB de apenas 2,5% e agora um novo elemento: Orçamento Público desequilibrado.
Não bastasse o fato da Lei de Orçamento Anual da União para 2021 ter sido aprovada apenas no final do 1º trimestre de 2021, ao invés de 22 de dezembro de 2020, ainda encontra-se pendente de sanção do Presidente da Republica, que deverá decidir se veta ou não até o dia 22 de abril. Esse fato prejudica a continuidade de obras e serviços públicos essenciais à sociedade.
A razão do atraso na tramitação deve-se ao fato do Congresso não ter conseguido entendimento politico acerca da possibilidade da LDO e LOA serem apreciadas diretamente no Plenário do Congresso Nacional durante a pandemia, sem passar necessariamente pela Comissão Mista de Orçamento e ter alterado substancialmente os valores destinados a despesas obrigatórias contidas na proposta orçamentária.
O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2021 elaborado pelo governo previa que a despesa total seria de R$ 1,516 trilhões, o equivalente a 19,8% do Produto Interno Bruto (PIB). Desse total, as despesas obrigatórias estão projetadas em R$ 1,420 trilhão (93,7% do global), enquanto as despesas discricionárias – aquelas que não são obrigatórias – estão projetadas em R$ 96,052 bilhões para 2021.
Diante desse cenário, temos que o Orçamento Geral da União-OGU foi aprovado com um corte de R$ 26,5 bilhões em despesas obrigatórias, sem respaldo nas projeções oficiais do Ministério da Economia, para viabilizar emendas parlamentares, que, pela primeira vez, superaram a barreira de R$ 50 bilhões.
Dentre os órgãos mais beneficiados , o Ministério do Desenvolvimento Regional (administração direta e órgãos vinculados), recebeu aporte de R$ 10,2 bilhões, e o Fundo Nacional de Saúde R$ 8,3 bilhões.
Entre os mais prejudicados, foram canceladas, entre outras, dotações reservadas inicialmente pelo Executivo para quitar benefícios previdenciários urbanos e rurais (R$ 13,5 bilhões), abono salarial (R$ 7,4 bilhões) e seguro-desemprego (R$ 2,6 bilhões).
Sob a ótica do Ministério da Economia, o Orçamento como está o torna inexequível e trará prejuízos fiscais à nação.
Sob o aspecto legal temos no âmbito federal, após as alterações e acréscimos propostos pelas Emendas à Constituição nº 86/2015, 100 e 105 de 2019, a previsão no texto da Carta Magna de um orçamento autorizativo com imposição de cumprimento de despesas decorrentes de emendas parlamentares aprovadas.
São essas emendas parlamentares que tem suscitado debates acerca do orçamento de 2021, por serem instrumentos que beneficiam redutos eleitorais de seus respectivos parlamentares por um lado, mas comprometem o planejamento financeiro e estratégico do Poder Executivo por outro lado.
Diante disso, quais os limites da alteração do Projeto de Lei de Orçamento pelas emendas parlamentares? O que o atual contexto de pandemia tem suscitado para que possamos pensar em mudanças estruturais nos quadros orçamentários? Destinação de recursos para obras e serviços, que ainda que essenciais, possam aguardar, em detrimento de alocação exclusiva em ações de saúde, são legítimas e atendem ao interesse público momentâneo?
Um estudo publicado recentemente pelo colega Dayson Pereira Bezerra de Almeida, Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados, aponta para o fato de que os municípios menores, menos dotado de potencial de desenvolvimento, são os mais beneficiados pelas emendas parlamentares. Também conclui que em um contexto de incertezas e assimetria de informações, as emendas parlamentares individuais podem ser mais eficientes do que pressupõe a opinião pública em geral.
Em que pese a relevância das ações parlamentares buscando beneficiar seus recantos, é necessário haver sintonia com as ações implementadas pelo Poder Executivo buscando não incorrer em ineficiência alocativa dos escassos recursos públicos disponíveis. Embora as emendas parlamentares sejam por vezes associadas a aplicação ineficiente de recursos públicos, algumas pesquisas recentes tem buscado explorar o outro viés sobre a questão, argumentando que as emendas parlamentares promovem a responsividade à demanda local, a “accountability” e transparência, fundada no conceito de representação política e qualificação do sistema de representação democrática.
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